站在新的历史起点和数字化发展创新风口，秉持“智慧报国”的一贯初心，不负连续17年坚持累积的良好社会影响与业界口碑，一年一度的改革研讨盛会“智慧中国年会”，以“聚焦数字化觉醒和数字中国再提速”为主题，于11月24日-25日通过网络直播渠道盛大开启。2021智慧中国年会由智慧中国年会组委会、北京国脉互联信息顾问有限公司主办，设置主论坛和专项分论坛，分别以“加快数字化转型 建设美好数字中国”和“数据治理体系构建与城市运行体征管理”为主题，邀请界内决策者、管理者、建设者、观察者、思考者开展深入探讨、交流与合作。

本文系海南省大数据管理局局长董学耕先生于11月24日上午在“2021智慧中国年会”主论坛上的演讲。内容通过速记整理，未经本人审核。

---以下为演讲内容---

来自海南省大数据管理局的问候，大家好。我今天演讲的题目是《以构建数据产品超市为抓手 创新公共数据资源开发利用与运营新模式》。我想分4个部分来介绍，一是背景，二是主要工作，三是主要做法，最后是关于数据产品超市的一点思考。

首先说一下背景，2020年5月国办印发了《国务院办公厅关于印发<公共数据资源开发利用试点方案>的通知》（国办函〔2020〕29号），海南省是作为8个试点省之一。2020年12月，省人民政府配套印发了《海南省人民政府办公厅关于印发海南省公共数据资源开发利用试点实施方案的通知》（琼府办函〔2020〕388号），要求探索市场化的数据资源配置的新模式，来有序推动公共数据资源的开放，造出更多示范案例，形成可复制可推广的经验，发挥示范引导和辐射带动作用。我们的主要工作是几个方面，一个是制度建设，二是能力支撑，三是资源配置，四是是应用创新，五是安全保障。在制度建设方面，我们为规范公共数据资源的管理和开发利用，编制颁布了相关的管理办法，对公共数据的管理共享开放以及开发利用做出了相关的规定。在能力支撑方面，我们形成了“7个1”的大数据基础支撑能力底座，为公共数据产品的开发利用提供能力或资源的支撑。在资源配置方面，我们深入推进公共数据的归集共享，积极探索和推进数据资源市场化配置的模式。在应用创新方面，我们创新数据产品开发和数据服务方式，来大力推进各领域大数据场景化应用，打造一批场景化应用的赛道，公共数据产品开发取得了实质性成果。在安全保障方面，我们通过制度化公共数据资源使用的授权制，建成了政务区块链平台和可信交换的平台，来加强数据安全的技术支撑，加强安全保障。

一是在制度建设方面，海南省应该说是在我们前期“一条例两办法”的基础上，制定了《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》，在“一条例两办法”里边，我们实际上已经对公共数据资源分级分类做了规定，同时也对公共数据资源共享开放做了相关的规定。在大数据开发应用条例里边也形成了规范，这次针对公共数据资源开发利用的试点，我们特别针对公共数据资源里边通过数据资源开发以后形成的数据产品和数据服务，制定了《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》。省政府同意以后，我们大数据推进工作领导小组办公室印发实施，这个是在9月15号印发的。目前我们正在推进暂行管理办法相关配套文件的制定，包括《海南省政务数据目录编目指南》、《海南省政务信息资源共享开放工作指南》、《政务数据分类分级指南》、《政务数据质量评分规范》等等这样一些制度性的文件。

二是在能力支撑方面，海南省一直是坚持“全省一盘棋、全岛同城化”的原则，按照全省大集中、大网络、大平台、大系统的集约化建设思路来建设。到目前为止，我们已经构筑好了7个1的能力底座，包括全省统一的电子政务外网、全省统一的省政务云、全省统一的省政府数据中心、省区块链基础平台、省信息共享交换平台、省政府数据开放平台、省政务中台，这里面包括数据中台和业务中台。

三是在资源配置方面，我们首先是推进公共数据的归集和共享，对于公共企事业单位的数据共享，我们探索和公共企事业单位开展数据共享，实现政务部门可以通过海南省政务信息共享交换平台和水电气等等一些公共机构实现数据共享。在社会数据的共享方面，我们通过场景化的应用或燃气、电网、铁路、轮渡、水务等等这些企业实现数据的互联互通。第二方面是推进市场化的配置模式，一个是形成可用数据资源池，这里边就是统筹来推动公共数据资源的汇集治理，分级分类的登记管理；第二个是形成政企一体化的数据资源体系。和企业积累的社会数据进行平台对接，通过市场化的机制来满足产品开发利用和服务的需求。当然我们这里面是按相关的标准规范来接入，合法获得的社会数据资源。

四是在应用创新方面，我们创新的提出了“数据产品超市”的概念，这里面我们首先是在刚才讲的“7个1”的大数据基础支撑能力底座上面来搭建的一个全省统一的公共数据产品开发利用平台，建立全省统一的数据产品超市平台，我们形成一个类似淘宝这样的一个超市化的东西，引进各类开发商到我们“7个1”能力底座上，利用数据中台、业务中台等等来开发出数据产品，数据并不出这个平台，但是数据的服务可以对外提供。第二我们是开放资源和引入数据，这里边是开放公共数据资源，平台能力资源和接入社会数据资源，这就是在数据产品超市上。我的底座公共资源可以为开发商所利用，归集的这些公共数据资源可以为大家所利用。同时我们还进入社会数据资源，这里面形成一个大的资源池，进行开发以后，以产品或服务的形式来对外提供。第三个是数据产品开发，这里面刚才我讲有序引进全国的大数据企业，还有机构来利用我们的这些资源来开发数据产品。最后在数据产品超市这个平台上，展开数据产品交易，来满足各级包括政务部门、社会、企业对数据产品不断增长的需求。

在应用创新方面，我们是做了一些场景化的应用，比方说在气象的赛道，我们今年实际上已经发布了赛道机制的方案，在气象、金融、人才、就业、无人机应用几个领域设了一批大数据应用赛道，吸引了大批互联网企业来参与赛道的比拼，胜出者推出了各种方案，已经取得初步的成效。

在气象赛道上我们有一系列的应用成果，比方说像针对工程施工的气象服务，已经为我们海南一些重点建设工程提供施工气象方面的精细化服务。像海口去年的春节大雾，琼州海峡导致大量要跨海的车辆在春节期间拥堵在海口市，这里面也是需要气象的精准服务，所以我们为海口秀英港、琼海港、马村港、洋浦港等等主要的港口来提供精细化的交通气象服务。还有比方说像户外活动的气象服务，大型的这种户外活动的需要，精准化的就是气象服务，并且需要预计。当然这里边有一些我们知道的是甘肃有一次是越野的这种赛事，后来由于组织方对气象不够重视，产生了一系列的问题，所以其实对气象服务有非常迫切的需要。还有比方说我们提供科学依据，为用户在危险天气下开展作业提供科学的依据和安全的保障。还有为用户寻找作业的窗口期，有效避免因天气因素造成的不必要的损失。因为我们海南是面临大海，面临深海，随时可能会遇到一些不良的天气，怎么样找到合适的窗口期，也是需要这样的气象精准服务。比方说我们在场景化应用，比方说我们在金融、人才方面都有一些在这种数据产品的服务，比方说银行的信贷业务，我们也是通过这种金融机构，对企业这种信贷通过数据的关联，对风险进行评估，来给银行提供相关的服务。

在人才和就业，我们现在也探索了一些服务场景，比方说招聘场景，我们需要对简历进行真实性核对，我们通过向社保数据经过我本人授权以后提供给用人企业，用人企业可以很便捷的就能够核验到简历的真实性，避免了后期人力资源造成的很大的负担等等一系列费钱费人费时的事，通过这种数据产品的方式，很好的就进行了核验。

在政务服务方面的应用，包括我们打造个人数字空间，海南省提出了服务社会、服务市场主体的“海易办”平台，个人数字空间来针对各种场景展开应用，在提升营商环境方面也发挥了很重要的作用。

在这个过程中像身份核验的便捷化，像业务的免征办，像学位申请的便民化，学位指的是中小学根据住址等来安排学位的就近入学这种，还有在支撑社会管理上也发挥了非常重要的作用。

在安全保障方面，我们通过制度规范，通过授权机制，明确数据的使用方要按照授权的期限目的方式范围来使用数据，也规定边界使用条件来开放公共数据资源，也通过技术能力的支撑，还有平台能力的支撑来实现对于安全的保障。这里海南也进行了一系列的探索，包括我们建成了政务区块链平台可行交换平台，我们也建成了网络和数据安全的态势感知平台，还有特别是我们还在探索一网两线的试点，通过自主可控的网络技术来进一步提高我们的安全能力。

第三个部分我想给大家交流一下我们的主要做法，分5个方面。第一是制度先行，从制度上机制上来解决数据开放难、共享难、使用难的问题；第二是我们率先提出了数据产品超市的概念，开辟新的赛道，形成新的机制，实现变道超车；第三是我们明确公共数据资源的使用规则，创新数据资源的供给和使用方式；第四是创新性的提出了数据产品和数据服务以结果为导向的购买的新机制；第五是我们积极探索公共数据的市场化授权的运营方式。

第一个是在制度上先行，从制度上机制上来解决数据开放难共享难的问题。首先是我们出台的管理办法，刚才已经介绍过，《公共数据产品开发利用暂行管理办法》，这个是我们省级部门规范公共数据产品开发利用交易行为一个规章。在这里边我们明确“责权利”界定公共数据资源的开发边界、开发规则，授权流程和产品交易规则等，还有是数据管理责任更清晰，数据产品开发行为更规范，数据运营有法可依，数据安全管控有章可循。在制度上的先行，我们从制度上机制上就解决了数据开放难、共享难、使用难的问题，有这样的法规作为保障权利非常清晰。

第二个是我们率先提出数据产品超市的概念，形成了新的机制。创新概念我们在管理办法里边提出了，这个要按照需求导向，创新发展，安全可控的原则，建立我们省里面统一的数据产品超市。实现了数据产品的供需对接，数据产品超市作为一个交易平台，主要面对的是一级市场来进行供需对接，它交易的不是原始数据，而是对数据进行加工处理后的结果，让这个结果来对外服务。

第三个是我们创新数据产品和数据服务的方式。我们解决了我们省目前数据产品购买中存在的服务水平同质化，还有重复购买等等的问题。

第四个是促进了信息化购买方式的转变。这个也是很关键的一点，就是我们过去政务信息化的购买方式，往往都是采取需求转化成初步设计，然后招投标。我们在选择中标商的时候，往往只是凭借他的标书，往往只是凭借他可能过往的有一些包括什么样的案例然后来评判。那么我们现在把这种先采购后建设的模式逐步的向先开发，再试用，后采购来转变。通过数据产品超市相关的需求发布以后，或者说是开发商也可以引导需求，他们可以把相关的产品上架，相关的服务上架，由采购方先试用以后，然后再公开竞争，然后再采购。

第五个是开展数据产品确权的探索。我们推动数据产品标准和开发规范的建立，来实现数据产品开发过程和开发成果的标准化和规范化。我们注重的是开发过程和开发成果，所以确权是数据产品确权，而这个就是避免非常复杂的，一开始对数据本身的确权。我们明确各方的职责，强化对公共数据产品开发利用全流程的监管。在数据资源的供给上，我们明确省大数据的管理机构要统筹推动形成可用的数据资源池，统一发布公共数据资源的目录，这个是公共数据可以被利用的这样一个体系。在数据资源的使用上，对有条件开放的数据资源的使用规程，我们进行了明确，公共机构遵循公共应用的原则来使用公共数据。在技术应用上，鼓励按照数据可用不可见，数据可算不可识等这样一些方式来使用有条件开放的公共数据资源。在激励机制上，我们为数据资源的提供方，公共数据资源往往是在各个委办局、各个公共机构，为他们建立数据账户，调动各个公共机构来参与数据产品开发利用的积极性。我们也会给予他们积极开放数据来开发利用的这样一些机构，给予他们一些奖励，优先安排项目。我们都知道数据的开放难点主要是在有条件开放的数据，通过建立数据的使用规则，我们实现了这些有条件开放的数据有效地可以给开发利用。

第四个是我们创新性的提出了数据产品与数据服务，以结果为导向的购买的新机制。我们通过制度创新提出了以结果为导向的数据产品数据服务的购买新机制，鼓励数据产品先试后用，来增强互动体验和创新发展，保证数据产品的有效性和它的使用效果。这里边我们也是特别重要的是数据产品推出以后，首先就是政府引导，我们都知道数据产品这些数据方面开发利用的探索，还是很稚嫩的，需要政府来引导。我们一是鼓励本省各个预算单位利用财政资金购买数据产品或数据服务，通过数据产品超市来购买，前面我讲到的很多，包括我们的一些信息化建设，把这些需求转化为在数据产品超市上发布的需求，然后通过我们的各类企业，他们在上面发布的这些数据产品数据服务来实现政府通过采购来引导超市的发展。再一个我们鼓励各个财政预算单位，拥有单位预算内的自有资金来购买数据产品和数据服务，购买预算金额在当年的政府采购标准限额以内的，可以在数据产品超市上直接择优购买。除了政府引导以外，我们也开放交易，就是凡是符合规定的服务方、购买方都可以申请进入数据产品超市，产品的开发、产品的交易均基于平等竞争，换句话说除了政府的需求以外，其实我们各个方面，我们的企业，我们的一些行业也可以在超市上发布需求来购买产品，开发商也可以面对他们的需求，然后开发相应的产品，上架产品发布服务。服务商可以按照数据产品超市发布的数据产品需求，自主选择来进行产品的开发，购买方按需择优选购。

第五个是市场化的授权运营。这个也是我们一个积极的探索。我们虽然是在我们政务“七个一”的能力底座平台上来构建的数据产品超市，但是它的运营我们采取了市场化的这样一个运营机制。

我们在数据产品市场化授权运营方面做出了积极的探索，使得这个可以是政府加市场双轮驱动，我们理解就是说要发挥运营的效果，那么一定需要引进市场的机制，要有先进的经营理念，不时要创新建设运营机制，要激发市场的活力。所以我们引进了运营商运营机构，然后做由运营商来对超市的管理平台进行建设运营和移交，采取市场化的这种方式来运作。我们通过招标的方式，中国电信集团公司中标成为我们这个平台的运营方，获得平台6年的特许运营权。运营期结束后，合作方将平台资产及运营权无偿移交大数据管理局。

最后第4部分我想跟大家分享一下关于数据产品超市的几点思考。我们都知道数据开放的难题主要是在数据的利用上、数据的权属上、数据的价值上，还是大家争议比较多，存在一些困惑的地方，对数据怎么确权，那么怎么来解决数据开放的难题？我们都知道数据开放现在无条件开放的比较好办，但是无条件开放的数据量数据集现在量不是很大，不是很多，而且价值密度不是很高。价值密度非常高的这些有条件开放的数据现在开放非常困难，大家顾虑比较多。还有就是数据产品怎么样来考虑这个数据权属的问题，数据权属现在也是争议比较激烈的一个问题。还有我们怎么样来进行数据的定价方面，大家也是还没有形成共识，也是不容易解决的一个问题。

针对这几个问题，我们有一些思考，第一个是数据产品超市怎么来解决数据开放的难题，数据开放里边最难点是有条件开放的数据，一般的就是我们的公共机构往往以数据安全隐私保护，包括流程、合规等等一些问题，在操作中确实存在一些难点，怎么让这些数据能够充分为社会开发所利用，我们转变了一个思路，既然数据放开放出去有困难，那么我们不妨把开发利用的这些开发商、数据产品的开发公司等这些企业引进来，放不出去我们就引进来。引进到我们的政务平台上，通过我们公共的平台，公共的数据，开发商在这里边对数据进行开发利用，转化成数据产品和数据服务，用产品和服务去对外服务，这样实现数据的有序流动，原始数据还在我们的平台上，它是没有放出去，但是它开发以后的结果可以为社会来提供服务，通过数据产品或者数据服务的形式提供服务，这就是我们数据产品超市公共数据产品开发利用平台所做的一个尝试。

第二点思考是我们怎么来考虑这个数据权属的问题。按照传统的思路确定数据的权属，首先是要确定数据的权属，要说清楚这个数据是属于谁的，所有权是谁的，包括占有、使用、收益、处分等等的这些权利，说清楚以后，才能够去推动开发应用。

从这个方面来看的话，现在大家还处在争议中，我们的想法是逆向思维，反过来我们先确定应用场景，确定场景里边需要什么样的数据，它有怎样的权属涉及到怎样的主体，然后我们来推动这些主体对这些数据的使用进行授权，来开发利用。我们认为这是一个捷径，不管在时间周期上、复杂度上都要便利的多，同时在接纳度上要好得多，因为数据权属确实是一个社会难题，当前也还没有探索出一个大家普遍接受的合适的方法，能把数据的权属问题说明白说清楚。我们的思路就是摸着石头过河，从应用场景出发，用反推的办法确定需要的数据清单，通过数据清单来确定数据主体的范围。通过这些应用效益的最大化，让数据主体涉及到这些主体的自愿来授权开放数据，比如我们人才里边招聘的场景，应聘者提交了个人简历，为了说明自己简历的真实性，他就可以授权我们的招聘方去查看他自身的社保数据，所以是从这样一个应用场景的反推，实现需要社保数据这回事情。社保数据通过公共机构部门的授权，通过应聘者本人的授权，这样一个多重授权以后，使得应用能够成立，使得这样一个数据产品的开发利用形式能够得到各方的接纳，形成闭环开发应用就实现了。如果我们一开始就说社保数据究竟是谁的？是社保局还是个人的，还开发商的，还是管理方的，这里边可能就比较难说清楚，应用起来比较不容易。

第三是我们数据产品超市怎么来进行数据的定价。我想大家在谈这个数据的时候，往往去把数据叫做数据资产，比较喜欢把数据去和资本要素去进行对比。

从我们来看的话，更愿意把数据去和技术要素来进行类比，我们觉得他们的相似度会更高一些，当然数据和土地、劳动力、资本、技术其实都不太一样，它是一种新型的生产要素，但这个要素从它的权属、确权、定价等等这些模式上，可能和技术要素相似性会更大。其实我们很难抽象的来谈技术，谈知识产权，谈专利，往往技术表现为某公司或者发明人独有的一些东西，那么它在像风险投资等的这些场景里边，往往是一对一、点对点的来谈他的实现价值。我想这个数据的价值其实更多的也是在这种点对点、一对一的具体场景下，才能够实现这种对价，通过市场博弈的方式来产生这种对价。技术价值往往是体现在由此生产的产品和服务中。数据要素也很难去抽象出这个数据本身究竟值多少钱，而是这个数据在一定的服务场景，一定的业务场景和场景相融合以后，嵌入到数据产品和数据服务中，才好去确定它具有多大的价值。这里我们就更加注重各过程的合规，发挥市场的基础作用。数据产品超市通过规范开发的过程，确定应用的场景后来参考数据开发过程中的增值服务的价值，在市场博弈中对数据产品进行定价，我们觉得这个思路操作起来，不管是买方、还是技术产品开发方、提供方，还是数据服务的平台方，他们其实是很容易在市场博弈中，能够对定价达成共识，是能够完成交易的。所以这是我们在数据定价上的一个思考，就是要跟场景结合，不能抽象的谈定价。

以上是对海南省数据产品超市，对公共数据资源开发利用的介绍，不当之处敬请方家指正。谢谢大家。

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