摘 要:随着智慧城市的概念迭代与功能升级，智慧城市建设目标多元化和综合化的同时，也出现了功能分散化和建设形式化等问题。总体上说，实现智慧治理应该是当前我国新型智慧城市建设需要达到的核心目标。此次疫情暴露出我国智慧城市建设的短板和不足，这其实也是对于新型智慧城市能否实现智慧治理、发挥智慧治理中的场域支撑作用提出了挑战。

关键词:智慧城市建设 智慧治理 场域支撑

【中图分类号】F49 【文献标识码】A

智慧城市建设要聚焦深度目标

自从1989年美国使用信息化城市概念以来，与智慧城市有关的概念非常多元，也几次迭代。国外分别有过数字城市（Digital city）、智能城市（Intelligent city）、虚拟城市/信息城市（Virtual city/information city）、知识城市（Knowledge based city）等多种概念。但总体上，国外学者共同理解智慧城市的三大角度，是基本被认可的，即：基于利用信息与通信技术（ICT），改善和改变城市的生活和工作；基于人的教育、学习和知识（包含来自于大数据的知识发现），驱动智慧城市内在发展；基于治理和政策，强调政府与其他主体之间合作的智慧城市运行机制。

2016年12月15日，国务院颁布的《“十三五”国家信息化规划》，提出将“新型智慧城市建设行动”作为“十三五”期间国家信息化的“优先行动”之一，要求新型智慧城市建设到2020年要取得显著成效，“形成无处不在的惠民服务、透明高效的在线政府、融合创新的信息经济、精准精细的城市治理、安全可靠的运行体系”。为了规范和推进新型智慧城市建设，国家发展改革委、中央网信办、国家标准委于2016年12月发布了新型智慧城市评价指标体系，一级指标主要包含惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新、市民体验等八项。

总体上看来，我国新型智慧城市建设目标框架是全维的，但不同目标的达成度与重要性有着非常大的差异。以新型智慧城市评价指标体系为例，惠民服务、精准治理应该是核心目标；智能设施、信息资源、网络安全、改革创新等基本属于保障条件；另外，市民体验对于精准治理这类基于大数据开发利用的智慧深度应用体验不深，反而对于基于政务数据整合共享的惠民服务感受颇深。这样评估的结果，容易引导比较浅层的智慧规划和建设。笔者认为，智慧城市建设要引导到智慧治理这样的深度目标上来。

智慧城市是政府数字化转型实现智慧治理的场域支撑

智慧治理是一种从数字治理发展而来的善治形式，涉及政府本身的数字化治理、数字经济治理和智慧社会治理等多方面内容。同时，智慧治理主要包含有两层含义: 其一，智慧治理是一种思维方式，强调治理行为和过程的智慧性，即“整体观照，从人类整体和未来考虑问题，追求利益和占有的适度化和道德化”；其二，智慧治理是一种治理方案，通过信息和通信技术使国家、市场和社会得以更好地沟通、互动和协作，表现为一种技术治理和数据赋能。

目前，国内学术界对智慧治理的内涵表述尚未统一，但已有三个层面的解读方式：一是信息技术层面，强调智慧治理的运作，需要通过互联网技术实现人、物、网络的相互联通与互动；二是实践模式层面，认为智慧治理可以成为“互联网+”时代背景下政府创新社会治理模式的重要途径；三是功能价值层面，认为智慧治理能够整合优化公共数据信息，实现社会治理的精准化与智能化。尽管不同学者对于智慧治理的概念内涵理解层面有差异，但是都侧重强调智慧治理需要借助现代信息技术，特别是基于大数据、人工智能来实现良好的治理目标。

当前我国政府数字化转型，从数字治理升级到智慧治理，需要寻找场域支撑，否则容易成为无根之木。智慧城市这种场域支撑，就自然跟政府数字化转型需求关联起来。根据大数据分析原理，在这一结合模型中，要强调城市数据中心（城市大脑）的大数据赋能，驱动数字化治理升级，通过不断推进城市数据中心（城市大脑）的建设，实现数字政府建设向数字经济治理和智慧社会治理的价值溢出。从这个意义说，智慧城市的智慧治理应用水平，取决于智能中枢系统——城市数据中心（城市大脑）的建设水平，从而形成数据、算力与算法平台，聚焦大数据的采集、交流、整合与开发利用。

补齐我国智慧城市建设的短板和不足

新冠肺炎疫情是对于我国推进国家治理体系与治理能力现代化的一场巨大考验，也是针对我国智慧城市建设的一次大考。基于制度优势，我国有力控制了疫情蔓延，并取得了疫情防控的重大战略成果；但在此过程中，我国智慧城市的建设目标实现度却表现不一。如2019年12月3日，有媒体曾刊发文章关注武汉在特大城市智慧治理路径方面进行的探索，称赞这让人民群众实实在在受了益。然而，在此次疫情防控过程中，武汉及至湖北各地的智慧城市建设及其智慧治理的作用，表现并不突出。

相对而言，杭州智慧城市的“数字治堵”“数字治城”“数字治疫”则发挥了较好的作用。其中，通行全国的“健康码”，就是出自杭州“城市大脑”的产物。2020年2月9日杭州余杭区率先推出“健康码”；2月16日，国务院办公厅电子政务办指导加快研发全国统一的疫情防控健康码系统，前后只用了7天时间，表现出数据治理的“中国速度”；3月中旬，全国绝大部分地区“健康码”已可实现“一码通行”。3月31日，习近平总书记到杭州城市大脑运营指挥中心考察时，对杭州市运用城市大脑提升交通、文旅、卫健等系统治理能力的创新成果表示肯定，并指出“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。

我们要看到，此次疫情防控需要的大数据支撑，往往不是一个一城一地的数据中心（城市大脑）能够实现的。主要原因包括以下两方面：一是超过了智慧城市的数据采集范围，是全国各地的大数据整合；二是在大数据分析处理上，要更多借助通信企业和互联网平台的力量。这也暴露出智慧城市建设方面的三大问题：一是智慧城市建设的顶层设计不够完善；二是智慧城市的数据中心（城市大脑），或者说智慧平台建设缓慢；三是高端信息化人才的缺失和培养机制不完善。另外，在满足善治特征的智慧治理方面，现代技术尽管带来简约高效的工作绩效，但同时也引发了数据泄露、通讯窃听、统计披露、消费分析等侵犯公民隐私权益的现象。如何有效保障公民的信息安全，如何更深层次上促进人文关怀，如何应用现代技术与政府职能有机融合的理念重塑，通过政府智慧治理实现更好为公众服务的目标宗旨，是下一步智慧城市建设需要思考和解决的重要问题。

综上所述，智慧城市建设需要有更加核心化的目标，引导建设内容向纵深延展，发挥智慧治理中的场域支撑作用，完善顶层设计、优化智慧平台、加强人才队伍建设、解决安全保障和注重人文关怀，这样才可能在发生类似新冠肺炎疫情等重大突发公共事件时经受住考验。

【本文作者为浙江大学公共管理学院教授、电子政务研究所所长】

参考文献

[1]颜佳华、王张华：《数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理概念及其关系辨析》，《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》，2019年第5期。

[2] 沈费伟：《智慧治理：“互联网+”时代的政府治理变革新模式》，《中共福建省委党校学报》，2019年第4期。

转载自：《国家治理》周刊