数字政府建设助推“三量齐发”措施思考

发布日期：2023-01-05T06:59:13.313Z 文章浏览量：

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10月25日，国家发改委等6部门联合印发《关于以制造业为重点促进外资扩增量稳存量提质量的若干政策措施》（以下简称《措施》），提出针对我国利用外资面临的新形势、新挑战，进一步加大外商投资制造业力度，主要从三个方面发力，着力解决企业当前面临的突出问题、着力加大制造业引资政策力度、着力支持外资企业高质量发展。这一文件对稳住外资基本盘、助力国民经济平稳运行与持续增长具有重要意义，既体现了对外资招商、安商、稳商工作的部署和要求，也是化解过剩产能压力、为结构调整和产业升级换取时间和空间的重要举措。同时，该文件也是实施制造强国战略、蓄势赋能高质量发展的关键举措，对推进新型工业化、打好政策组合拳、惠及各行各业发展，具有重要现实意义。

《措施》提出高标准落实外资准入后国民待遇，保障外商投资企业依法依规平等享受支持政策，这对各地强化数字政府建设、持续打造营商环境提出了新的具体要求。地方除了在外资环境改善发力外，同时要结合政府数字化履职能力提升，在经济调节、社会治理、公共服务等多个领域共同推进，以实际行动增强外资企业信心。

一、充分认识外商投资制造业“三量齐发”的意义

党的二十大将制造强国战略提到重要高度，目前我国制造业规模、外汇储备居世界第一。作为二十大会议后出台的首个与对外开放有关的文件，承担着促进外资高水平发展和维护多元稳定的经济格局等多重意义。

1.有助于促进“双链”稳定。

我国既是制造业大国，也是消费大国；既是吸引外资大国，也是对外投资大国，稳外贸、稳外资关系到产业链供应链“双链”稳定畅通。制造业本身涉及领域广泛，无论是外贸、农业还是服务业提质增效，都与制造业的各类装备有关联，《措施》鼓励投向制造业，有利于提高竞争力，推动强化中国作为制造大国迈向制造强国，提升产业链供应链地位的重要发力点。按照国民经济统计分类，我国制造业有31个大类、179个种类和609个小类，是产业门类齐全、产业体系完整的制造大国，同时部分重要领域已跻身世界前列，正在主动参与全球价值链。数字政府建设持续创新施政理念、履职方式、服务模式、治理机制，发挥政府数字政府建设对经济调节、数字经济等的引领驱动作用，成为促进外资投资制造业壮大的基础。

2.有助于优化产业布局。

《措施》提出要优化投资结构，引导制造业外商投资企业国内梯度转移，向产业发展基础较好的中西部和东北地区发展，这是鼓励外资投向的一大亮点。在产业布局方面，对标“十四五”规划纲要要求，明确先进制造业和高新技术、现代服务业、节能环保等领域的投向，在区域布局上，进一步明确给予中西部和东北地区基础制造、实用技术、民生消费等领域的政策支持。产业投资领域的鼓励和支持政策一方面有助于利用外资促进国内结构优化，同时进一步突出明确实体经济和制造业的重要意义。以“实”为“底”，稳定制造业基本盘是工业大城、发展新城的卡位和抢跑，这也要求地方政府遵循系统发展理念，做好研究规划，出台配套政策，为外资投资和产业发展奠定基础。

3.有助于提升服务效能。

针对投资服务，《措施》提到在人员往来、货运、金融、享受政策便利度以及实施区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等领域，要支持外商企业发展。对标国际先进经验，持续优化营商环境，是增强投资服务能力的重要一环。以评促建的营商环境建设是我国特色，通过“制度+指标+报告”的创新形式，为各地优化营商环境提供了支撑和标准，其中服务是体现建设水平的主要标尺。《措施》将项目落地作为检验服务水平的关键举措，通过外资项目工作专班机制，对重点外资项目在用地、用能、环保等方面制定针对性保障措施，使项目实实在在落地。十五条《措施》是服务、鼓励外商投资制造业的集中体现，通过数字政府建设创新服务模式，提升数字化履职能力尤其是经济调节、发展产业的职能，也将成为各地吸引资本、落地外商投资制造业项目的重要抓手。

二、创新要素配置方式，以数字政府服务之“智”聚外商投资动力之“源”

《措施》着重提到土地要素保障，引导土地要素向建设快、发展好、单位产出高的项目配置。要素是外资投资的源头活水，提高要素配置能力、破解资源要素制约,对于激发经济发展内生动力、推动外资项目签约落地具有重要意义。今年9月，自然资源部先后印发《关于积极做好用地用海要素保障的通知》《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》等文件，视为全力做好自然资源要素保障的动员令。总的来看，各地结合数字政府建设，深挖要素保障，提升全要素生产率，要突出“三个强化”。

强化外商投资项目要素供给新模式研究。以降低要素配置成本为导向，研究制定适用地方的合规举措。以甘肃省公布的《关于加大招商引资力度推动高质量发展的意见》为例，制定了“一事一议优先保障省级重大招商项目所需用地”“城镇规划建设用地范围内供水供电供气供热企业投资界面延伸至用户建筑区划红线”“以政府购买服务方式开展区域综合评估”三项措施，解决项目用地需求。强化搭建外商投资促进服务和交流平台。以帮助外商投资企业了解优惠政策、落实准入后国民待遇。深圳市通过创建外商投资促进公共服务体系，打造专注外资服务的工作站，以重点企业“一对一”服务机制，为外商投资企业提供信息采集、企业咨询、权益保护等服务。强化要素供给成效评估。以新版外商投资产业目录为基准，整合利用涉外企业政策、数据分析、满意度调查等手段，评估、对比企业在要素获取、资质许可、经营运行、知识产权保护、招标投标等领域的实际成效。浙江省科技厅有针对性地开展技术要素市场配置改革评估，山东省滨州市开展惠企政策三评等各地实践，有助于形成步调一致、内外联动的要素配置发展格局。

三、创新产业服务模式，以数字政府履职之“新”强外商发展活力之“域”

集聚效应是外商直接投资区位选择的重要因素。集聚的深度和广度不仅体现在城市规模经济效益方面，而且体现在行业规模层面，产业链集群带来成本集约的同时也扩大了生产和消费需求，区域内的竞争与协作态势也更为显著。我国东部沿海地区与中、西部地区在自然禀赋、社会环境、产业集聚以及制度和成本因素方面的差异性，是造成外商直接投资空间分布不均衡的主要原因。《措施》针对产业领域和区域布局的要求，对外商投资的“北上”和“西进”趋势，能够进一步优化外商直接投资的区位结构，打破投资区域分布不均衡的现象，商务部最新数据显示，今年第一季度我国中部、西部实际使用外资同比分别增长60.7%和21.9%。发挥数字政府引领作用，为外商投资提供良好的发展环境，既要做好规划，也要建立与开放型经济相适应的治理路径。

在规划层面，结合刚刚发布的《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，将外商企业享受的优惠政策、增加的行业领域以及绿色低碳投资机遇，与地方资源禀赋、发展潜力等统筹考虑，编制产业园区、产业发展以及相关专项规划，围绕地方主导产业、优势产业开展产业链招商，发挥规划引领作用，在上下游产业布局、形成区域内配套产业体系和高水平的产业集聚方面奠定良好基础。通过梳理31个省市“十四五”规划纲要来看，主要聚集在先进制造业作为主线之一，将科技创新和建设现代化产业体系摆在突出位置。在治理路径上，对外资投资企业达到一定数量的区域或城市，通过建立产业监测平台、企服平台等，综合运用海关进出口统计数据、对外经济合作统计数据等，为企业提供精准政策服务、政务服务和信息服务。

四、创新营商环境生态，以数字政府治理之“实”固对外开放创新之“略”

国际产业链重构所呈现的近岸化、本土化、区域化等特点，一方面导致各国引资竞争加剧，另一方面跨国投资难以实现快速增长与中国依然是主要投资目的地之一并存。稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，是推进高水平对外开放的基本方略。《措施》对国际投资公共服务平台、RCEP以及创新研发平台、智能制造示范工厂等进一步明确。平台和载体是创新驱动的主战场，具有较高成长性，通过发挥平台效能和技术先导优势，可激发巨大发展潜力，同时带动传统行业加快转型升级。《措施》对投资企业金融支持方面给予较多政策倾斜，支持符合条件的外商投资企业通过在主板、科创板、创业板、北京证券交易所上市，在新三板基础层和创新层挂牌，以及发行公司信用类债券进行融资等，便利外资借助资本市场更好发展。“三量齐发”需要在优化营商环境上持续发力，通过数字政府建设，以法治化营商环境建设和营商环境评估为着力点，持续提升环境改善。

在法治化营商环境建设上，《外商投资法》作为统一适用的新基础性法律，为外商投资提供了法治化营商环境的制度框架，《措施》第一条准入负面清单，进一步明确准入红线的同时，加强对外商投资的保护。我国吸收外资从对外开放初期的注重引资规模到中后期逐渐发展到更为注重引资质量，特别是其中对于高科技行业外资的引进。投资含金量的增加意味着法治化规则需要进一步优化完善，目前，上海、广东等省市探索出台地方版外商投资条例和投资权益保护条例，明确政府职责及权益保护范围、营造公平竞争的市场环境、优化政务服务、完善外商投资企业投诉处理机制等。

在营商环境评估实施方面，围绕营商环境评价，通过评价对营商环境发挥引领和督促作用的同时，各地结合政务数据平台、城市大脑等应用场景，开发建设营商环境智能监测平台、分析平台等，将评价结果、数据监测转化为实际推动营商环境改善的驱动力。营商环境改善离不开自贸区、自贸港等开放平台，海南自贸港、舟山自贸区等通过对接高标准国际经贸规则，加快推动制度型开放。落实好国家级经开区新版考核评价办法，大力发展开放型经济，打造稳外贸稳外资“主阵地”。

作者：

国脉研究院院长郑爱军

国脉研究院副院长孙泽红

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