本文亮点

《优化营商环境与数字政府建设》一文将优化营商环境与数字政府建设进行关联性思考之作，又是分别对二者的功能目标和内在维度进行反思性研究之作。在优化营商环境与数字政府建设的二者相互对照中，本文揭示了二者共同的缺失：法治维度。法治是最好的营商环境，法治也是最好的治理模式。因此，要促进二者之间的正向关联性，就应当以“数字法治政府”这一创新性概念为制度框架，以法治化的数字政府来构建法治化的营商环境。

摘要：数字政府建设是一种治理模式的重构，优化营商环境是一种功能目标的调整，两者有一种“结构—功能”的关联。政府的数字化转型对于提升行政许可、行政征收、行政检查、公共服务、政府信息公开、纠纷解决的便捷性和效率性作用明显。当然，政府数字化转型也存在技术风险，它传导到营商环境中，可能引发侵犯商业秘密、增加企业负担、危及企业发展、影响企业信誉等法治风险。我们应更加积极地以世界银行指标引领数字政府建设，更加审慎地以数字政府法治化构建法治化营商环境。坚持技术维度与法治维度并重，加强数字政府建设的法律制度、法治机构、法治原则和权利保护机制建设。

关键词：数字政府；营商环境；结构功能主义；法治维度

内容简介

一、数字政府建设是一种治理模式的重构

我们所说的“数字政府”，绝不只是“数字技术的监管（Regulation of digital technology）”和“监管的数字技术（Digital technology of regulation），而是一种适应数字时代的要求，对政府理念、机构、职能、流程再造的治理模式（Model of governance）。其目标是建设政务数据开放共享、部门业务高效协同、社会治理精准有效、公共服务便捷高效、决策支撑科学智能、安全保障可管可控的智慧化服务型政府。

二、数字政府建设中隐含着对营商环境的法治风险

任何技术都具有“双刃剑”的属性，运用恰当与否会产生截然相反的社会效果，这是技术进步过程中的天然风险。这种技术风险传导到营商环境中，可能展现为一些急需防范和有待解决的法治风险。

第一，数据收集可能侵犯商业秘密。比如，世界银行选取“获取电力”这一营商环境评价指标，具体包含“获取电力连接的流程环节数”“时间”“费用”三个二级指标。在我国，电力部门也具有企业属性，其自身就与有些申请获取电力的企业有利益关联，这种数据收集很可能导致该企业的某些信息被不正当利用。

第二，“数字鸿沟”可能增加企业负担。随着数字政府建设的推进，许多小微企业同样有成为“数字难企”的潜在风险。对有些小微企业来说，进行广泛的数字身份认证、转换并提供大量的数字信息，接受常态性的数字化监管成为一种过重负担。

第三，“算法黑箱”可能侵犯企业权利。在一定意义上，政府对企业监管的“算法”是一种行政权的行使。只要这种“算法”对不同性质企业提供的不同类别信息赋予不同的权重，系统就会自动生成企业是否获得许可、是否合规、是否处罚的判断和决定，对企业权利产生重大影响。

第四，“算法滥用”可能危及企业发展。在数字政府中，大量企业数据的共享和算法的运用服务于多样化的政府职能，它既可能服务于经济监管，又可能服务于社会管理。基于不同的目标导向，政府也可能出现“算法滥用”，侵犯企业的合法权益，影响到企业的健康发展。

第五，“算法未知”可能影响企业信誉。在数字政府中，由于政府建设和共享的数据库中难以完全排除一些“异常数据”，很可能导致出现“算法未知”，进而引发政府对有关企业进行错误的监管和执法。

三、为什么要提出“数字法治政府”这一创新性概念？

在当前的数字政府建设中，政府数字化转型的价值取向局限于效率目标，对数字治理的伦理性和公平性关注较少，法治维度非常缺乏，存在“数字专制主义”的法治风险。显而易见，政务环境与市场环境之间存在一种密切的关联互动。这种法治风险必然会被政府在数字化治理过程中传输到整个市场领域，严重损害整体营商环境。可以说，数字政府的法治化是构建法治化营商环境的前提，我们必须以法治化的数字政府来打造最优的营商环境。正因为此，2021年8月中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》提出了“数字法治政府”这一非常具有理论创新性的概念，明确要求各地区各部门着力实现政府治理信息化与法治化深度融合。

四、积极地以世界银行指标引领数字政府建设

世界银行现行的营商环境评价指标体系紧紧围绕着效率这一价值目标而设定。从价值观与方法论来看，世界银行的营商环境评价指标体系总体科学客观，符合技术理性，对于提升被评估的国家或城市的治理体系和治理结构作用巨大。显而易见，这些评价指标对于数字政府建设也具有非常良性的引导功能。

第一，它可引领建立全国统一的数字化登记平台。世界银行关于“登记机构和登记系统”的规则要求，为了方便查询，降低信息收集成本，应当建立统一的登记机构和登记系统。据此，我们应该尽快互联互通，整合共享各个省市已有的登记平台，打造全国统一的登记平台。

第二，它可引领税务申报系统升级更新。2018年，国地税合并对于纳税营商环境产生直接影响。其中，两套申报系统的整合是一个难题。按照世界银行“缴纳税费”指标所包含的时间和成本的要求，我们必然要整合企业所得税的两套申报系统，将各个税种的申报系统统一到一个应用平台，并对整个申报系统进行统一的后台管理。

第三，它可引领政府提供智能高效的公共服务。比如，世界银行“办理破产”指标可以引领网拍在破产程序中的应用，以更加智能高效的公共服务来降低破产成本。更重要的是，要基于此类公共服务中所获得政务数据和社会数据，逐步研发趋势预测、标杆分析、问题解析和对策设计的追踪服务模块，开发能够应用多种特定情境和场景的营商算法，为企业提供更加精准优质的营商服务。

第四，它可以引领建立更具代表性的评价案例和数据库。世界银行现有的指标体系在科学性和可比性方面仍存在一定局限性，其收集数据的范围相对较窄，而且往往由于国家地区差异过大导致指标的可代表性不强。数字政府建设则可以适度弥补这些局限性。

五、审慎地以建设数字法治政府持续优化法治化营商环境

全面建设数字法治政府是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重要战略。相较于传统的政府治理模式，它不仅意味政府流程的再造，而且意味着政府结构的重塑；它不仅意味着治理效能的提升，而且意味着价值伦理的输出；它不仅意味着数字生态的共建，而且意味着法治生态的改善。

具体论之，包含四个方面：第一，要以法律制度规范政府对企业的数据的收集、管理和使用行为。第二，要建立专门的企业数据收集服务机构、异常数据审查处理机构和政务数据共享协调机制。第三，要贯彻法治原则来破除“算法黑箱”、防止“算法滥用”和“算法未知”。第四，要建立完善多元化的权利保护模式来保护知识产权、激活企业创新。