2020年11月26-27日，由智慧中国年会组委会、北京国脉互联信息顾问有限公司、舟山国脉集团联合主办，国脉研究院承办的年度改革创新研讨盛会（第16年）——“2020智慧中国年会”在北京隆重召开，以“十四五前瞻与智治社会建设”为主题，来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据等领域的主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体等齐聚一堂。

本文系国脉研究院执行副院长/战略咨询师王芹女士于11月27日下午在“2020智慧中国年会”云会议——“数据大脑与基层治理/一网统管（智慧城市与城运中心）研讨会”上的演讲。

大家好，我是国脉研究院王芹。今天我给大家演讲的题目是《解读试论基层政府数据治理模式的选择》，这个解读来自于一篇论文，这篇论文出处是武汉大学的夏义坤老师。根据这篇论文的整体结构，我的解读从以下四个方面展开：

1、信息生态视角下基层政府数据治理要义分析；

2、基层政府数据治理模式的结构要素分析；

3、吴中模式——基层政务数据治理的模式创新；

4、结论与启示。

一、基层政府数据治理要义分析

基层政府数据治理要义分析，主要从治理范围、治理目标、治理职责、治理特点以及治理要求五个方面展开。

（一）基层政府数据治理的范围

政府数据治理不仅是对政府机构收集或产生的所有数据资源的全面管理，还是数字化时代政府对自身、市场及社会相关数据资源和数据行为的统筹治理。

（二）基层政府数据治理的目标

实现一切政府业务数据化和一切政府数据业务化。包括以下几部分内容：政府数据角色与职责、数据治理法规政策、数据流程与内容管理、数据标准、数据技术、数据质量、数据安全与风险管理等。

（三）基层政府数据治理的职责

基层数据，基层政府的数据治理是在国家大数据战略过程当中处理中央与地方数据管理关系以及政府与市场主体之间交互关系的一个汇合点。

从这点来说，基层政府治理它是数据治理的实施主体、是国家数据政策的执行者、公共数据服务的提供者、政务数据的收集人和生产者。基层政府数据治理的作用更加直接，数据事务更加复杂琐碎，用户（企业和群众）对政府数据治理的参与和互动需求更高。

（四）基层政府数据治理的特点

基层政府数据治理的作用方式更加直接，数据事务更加复杂琐碎，用户对政府数据治理的参与和互动需求更高，并对基层政府数据治理职能及组织模式提出如下要求：

1、直面需求，快速回应

因为它是直面用户的，用户需求是多样的，而且是动态调整的。这样的情况下，我们数据治理的方式、方法、方式以及策略是要及时做调整的；

因为我们的基层政府担负着数据采集的职能，要对这个数据产生的源头，在接入或深入过程当中需要进行繁琐的记录，进行加工整理，这是第二个方面。

第三个方面我们还要捕捉用户的需求，要总结需求的演变以及发展趋势，同时发现国家数据战略的实施过程当中的一些问题，并及时的反馈。

2、功能叠加、综合管理

构建数据交换与共享的底层逻辑架构，要利用规则保证数据的随时调用，同时也要构建数据资源服务体系建设，就包括数据目录的编制以及数据采集标准化采集，除了这两个方面之外，还要进行数据质量监督和安全管理体系的建设。

3、管理弹性、突出聚合

因为用户需求是多变的，同时外部环境也是随时发生变化，这也就决定了我们的治理架构并不是一成不变的；要求我们的管理留住空间，管理是具有弹性的。这样的结果其实是可以激发基层政府在数据治理方面的方式手段，技术创新的主动性和积极性，甚至能够拓展数据治理的广度和深度。

以上就是对基层政务数据治理要义的基本分析。

二、基层政府数据治理模式结构要素的分析

关键要素分为五大方面，即数据文化、驱动力、治理框架、组织体制和数据能力。

（一）数据文化

数据文化是构建开放共享治理环境的基本支撑，文化在政府管理中具有规范引导和激励调整的作用，是推动或阻滞基层政府数据治理实施的深层次因素。数据文化可以从对数据价值的态度认知、决策与行为的数据分析与利用思维两个纬度来理解。

我们基层的工作人员要具有数据思维，即一切靠数据说话，一切凭数据决策。数据思维是推动组织基层政府数据治理实施的一个深层次原因。

影响数据治理的情况可以归纳为以下三种：不相信、不愿意和没有能力。所谓的不相信就是只相信自己的经验和常识判断，不相信数据和技术；不愿意是指数据作为自己的私有财产而进行垄断或者进行寻租，不愿意去共享。没有能力是指没有数据的能力，从而把数据治理的作用功能进行弱化。这三种情况都是不具有数据思维的典型表现，严重阻碍了基层政府数据治理的实施。从这一点上也就说明数据规划和数据思维是构建开放共享治理环境的基本支撑。

（二）驱动力

驱动力是基层政府数据治理得以推进的根本诱因。可以说数据管理权责分配与数据跨部门流动交换都会触及核心利益的体制性障碍。

欧洲的一项调研发现，在城市利用开放数据并将数据转换为增值服务的过程中，最大挑战往往来自于政府自身。数据管理权责分配与数据化部门流动交换都会触及核心利益，在城市利用开放数据并肩数据转化为增值服务的过程当中，挑战是来自于政府的，其实从这个角度来说，我们要找到驱动力来找到诱因来推动基层政府数据治理。

（三）治理框架

治理框架是推进基层政府数据治理的路线图。在数字政府领域，越来越需要跨组织边界的协同治理，利用技术提供公共服务的综合和定制视图。它主要包括了以下几个方面：

1、工作制度完备情况；

2、工作流程图、业务知识点；

3、数据治理目录与标准；

4、清单式管理的任务清单。

图1:基层政府数据治理框架图

这张图其实已经比较清晰的了解了基层政府数据治理流程与维度。这样的流程是在对上层上级政府数据治理战略进行解读的前提下，制定了基层政府的数据治理实施方案。

在这个方案之间的前提下，对数据规范与标准制定，然后进行数据收集与处理，构建数据仓库以及质量管理，然后进行主数据管理，在此基础上对数据进行开发利用。比如说开发利益就表现在数据分析、决策参考，注意力用于资产的开发，最后是一个闭环的环节或者是保障体系。比如说数据安全管理和数据监管与流程评估，完整的治理架构是推动基层政府数据治理的路线图，在此背景下的数据治理，更多的是面临这样一种形式，跨越组织边界的协同处理方式，让基层工作人员在没有清晰的架构流程图之前，是无所适从的，所以需要一个治理架构图。

（四）组织体制

组织体制是决定基层政府数据治理效果的决定性要素，基层政府数据治理主要体现为实施策略或行动过程与行为，均需微观主体的政策传导和执行，以将多元主体和资源整合到统一的数据治理体系中，并做出积极反应。深层次的组织结构与运行方式，需要把握以下关键要点：

1、强力推进型领导方式，其实就是一把手工程，重点强调了领导一把手的作用，也是基层数据治理推进效率的关键因素；

2、集中与分散相结合的组织体制，是纵向横向上各部门协同，部门均衡，发展均衡协作的模式；

3、协同参与模式，它更多的是表示的是卓越，更多的方面是集中在多元主体的参与上，还有主体的认同上面；

4、全方位监控机制，也就是考核监督机制。我们的目的就是要建立全责清晰的组织生态，来保证基层治理效果是比较明显的。

（五）数据能力

数据能力是处理能力，是实现基层数据治理的前提保证，它反映了基层政府数据治理能力的高低，下图总结了基层政府不同的主体在数据治理当中需要具备的一些职能。

图2:数据能力图

行政领导，其实也就是我们的一把手，他要有了解数据治理愿景工作原理与基本内容并进行战略决策和规划的能力。

首席/信息，其实就是具体的进行数据治理的管理人员。要有围绕数据治理的沟通和领导技能，以及数据治理体系的推介、数据发布、数据质量管理、数据驱动业务的跟踪评估以及数据分析交互能力。

数据管家，就是数据治理的工具，具有数据读取技能、数据处理技能、数据安全技能和数据生产技能。

其他公务员，具有批判性思维，了解数据平台使用和相关技术及数据分析判断的能力。

以上就是对基层政府数据治理关键要素的解读。

三、吴中模式-基层政府数据治理的模式创新

以江苏省苏州市吴中区的治理模式来解读一下基层政务数据治理模式选择。目前5种模式已经取得了一个比较明显的成效，用户满意度高达99%，具体采取了以下措施：

（一）强化数据治理的统筹领导

主要体现在两个方面：

第一个方面是建立了综合治理集中领导体制，就比如说一把手工程，同时管理也建立了一个实体的管理机构，叫做联动中心；

第二大方面是构建数据驱动型综合治理组织管理体系，管理体系就是1+14+205+942的四级网络管理架构，这里1个区级的联动中心、14个分检中心、205个网格长以及942个网格指挥员，通过强化的数据治理的组织领导，落实坚定的组织人员和物质基础。

（二）突出问题导向的数据治理体系架构

它也包括三个方面：

第一个方面对是构建了完善的数据治理底层框架，通过对办理业务流程的全口径梳理，确定了732个问题的责任清单，以此作为各部门履职的依据，也就是所有的所作所为都有了依据，那么同时对68万个部件进行普查，对详细要素进行登记和了解；

第二方面是建立全流程的一个数据管控体系，管控体系是横向到边、纵向到底的无缝隙输入输出管理模式。

第三个方面是打造全要素综合治理平台，这个平台是个1+2+3的应用载体，即一个智能平台、两个微信公众号、三个App的这样的模式。

（三）建构数据驱动型社会综合治理快速反应机制

反应机制也包括两大部分内容：

第一方面是集成化管理体系，即通过本地数据归集数据质量管理，多元化参与机制来实现；

第二方面探索数据驱动型社会综合治理实施路线，这个路径主要集中在两个方面：首先是数据治理与业务相结合，提升数据流和业务流融合，做到“事事有人管，件件得落实”。

通过数据挖掘和总结，总结问题出现的规律来提前预测动态监管。

（四）注重实效的激励约束机制

为有效推进工作，吴中区政府印发了《吴中区社会综合治理网格化联动机制建设考评办法》，每月进行政府各部门工作绩效的考核。通过这个方面来激励，倒逼组织架构，提高工作效率。

以上就是关键因素的总结以及5种模式的总结。

四、结论与启示

基于以上对于基层政府数据治理关键要素以及5种治理模式的总结，提出了基层政府数据治理的结论以及启示，它主要包括以下4个方面的关键结论：

（一）树立重视数据分析

数据的行政文化得到领导的强有力的推动；

（二）科学架构治理体系

治理体系不但包括数据目录编制、任务清单编制以及数据标准建设基层的基础工作，还包括数据流和业务流的融合以及数据价值的挖掘过程。

（三）精干高效的治理组织架构

（四）增强基层用数据说话、决策、管理、服务的能力。